探索“4545”模式

積極推進農村集體產權制度改革

福建省晉江市

晉江位于福建東南沿海，是全國著名僑鄉。改革開放以來，晉江人憑借“愛拼才會贏、敢為天下先”的精氣神，從家庭作坊起步，迅速實現了農村工業化，探索出了一條縣域發展的“晉江之路”，時任福建省長的習近平同志，七次到晉江考察，并于2002年總結提出“六個始終堅持”和“正確處理五個關系”的“晉江經驗”，為晉江發展指明了方向。

近年來，晉江市以國家級農村集體產權制度改革試點為抓手，創新以集體資產股份量化和股份權能實現為主要內容的農村集體產權制度，積極探索“4545”運作模式，即，確立“責任、規范、創新、統籌”四個導向，把好“成員界定、清產核資、股權設置、股權管理、組織架構”五大關口，全力探索“市場化運作、股份化改造、集約化管理、規?；洜I”四條路徑，凸顯“推動鄉村經濟振興、拓寬農民增收渠道、完善農村基礎配套、培育鄉風文明新貌、鞏固農村基層基礎”五項成效，最大程度激發農村發展的活力和動力。2017年6月9日，國家農業部召開全國農村集體產權制度改革試點工作會，晉江市作為福建省唯一發言單位作經驗介紹。2018年5月16日，晉江市在全省發放了首筆農村集體經濟組織股權質押融資貸款。

一、主要做法和成效

（一）明確“四個導向”。注重將組織保障、資源整合、創新探索、綜合統籌等內容有機結合到改革的進程中，以機制體系為載體，明確改革的整體導向，對各個環節進行科學統籌，為農村集體產權制度改革提供全方位的保障。一是明確責任導向。建立“三級書記”抓改革工作制度，市、鎮、村三級黨組織書記層層簽訂改革軍令狀，明確“一把手”親自抓的工作責任導向，市委主要領導每季度聽取改革情況匯報，協調解決存在困難和問題，鎮、村黨組織書記定期召開專題會議，研究改革工作舉措，形成層層落實、整體推進的宏觀工作格局。二是明確規范導向。在相關法律法規的框架下，結合晉江實際先行先試，以“規范化、制度化、科學化、實用化”為導向，先后制定出臺改革實施意見、改革工作操作規程（試行）及改革工作流程圖等“1+10”規范性文件，將改革工作劃分為簡明易懂的14個環節，形成完整的操作規范，為農村集體產權制度改革奠定堅實的基礎。三是明確創新導向。建立“政府、村社、專家、律師”四位一體的工作推進機制，打通政策、法律、信息、落實、咨詢等方面的交流渠道，形成多元化的對接平臺，為農村集體產權制度改革營造創新的氛圍，其中，在操作細則層面，率先在全省制定出臺農村集體經濟組織管理暫行規定，加強對農村集體經濟組織的管理，對其地位、名稱、機構、權利、義務及章程作出了明確規定；率先在泉州市制定集體經濟組織證明書、股權證書的印制樣式及編號規則。四是明確統籌導向。在打通制約城鄉發展瓶頸的目標下，將農村集體產權制度改革與新型城鎮化、土地“三項”制度等改革任務統籌起來，用改革破解發展難題、解除農民顧慮，力求從根本上解決束縛農村發展的障礙。比如池店鎮橋南片區華洲村、大洲村，通過綜合性改革舉措，解決了長達10多年的集體資產權屬和股份量化的難題，2個村于今年4月份順利改制為橋南社區，為在實施城市拆遷改造的農村組建新型社區積累了經驗。

（二）把好“五大關口”。一是成員界定關。率先在泉州市出臺成員資格認定指導意見，充分考慮各類群體利益，特別是對外嫁女、入贅婿和移居海外人員等十二類30種特殊對象專門做出詳細規定。二是清產核資關。選取兩批共36個試點村（社區），按照“賬賬、賬實、賬據相符”的標準，嚴格開展清產核資工作，客觀評估經營性集體資產，部分有條件村社還引入第三方機構進行機構評估，2017年底所有36個試點村（社區）全部完成清產核資工作，核定經營性集體資產23.6億元。同時，結合清產核資工作，開展“侵占集體資產資源”專項行動，追繳流失的集體資產資源，僅西園街道嶼頭社區就收回拖欠村集體的租金超1000萬元。三是股權設置關。將股權統一分為集體股、成員股，規定集體股最高不超過30％、成員股最低不少于70％。對在城市更新改造后的村社，一般不設集體股，只設成員股，比如池店鎮華洲村，按具有成員資格的，每人分配10股；對經濟基礎還不扎實、需化解債務的村社，暫留最高30％的集體股，比如西園街道后間社區，設置25%的集體股。四是股權管理關。明確“確權到人、發證到戶、戶內共享、社內流轉、動靜結合”股權管理原則，對股權占有、收益、繼承、退出及質押、擔保等都進行嚴格界定。在股權質押層面，在全省率先開展農村集體經濟組織股權質押融資業務，按照“集體授信、內部分配、甄別放貸、集體處置、出險補償”的原則，選取兩個試點村（社區）分別開展個人股權質押、集體股權質押試點業務，由晉江農商銀行向陽光社區、圍頭村分別集體授信2億元，明確貸款只針對生產經營性用途，不得用于消費、購房等非生產經營性用途，首批圍頭村10名股民獲得共175萬元的質押貸款。五是組織架構關。積極探索村級黨組織領導下的“村經分離”，建立完善管理監督的“四會”制度，即股東大會、股東代表會議、理事會、監事會，并統一由晉江市人民政府頒發集體組織證明書，作為開設銀行賬戶、開展獨立經濟活動的依據。

（三）探索“四條路徑”。一是“市場化運作”路徑，確保集體資產保值增值。推行“企業化運作資本、經聯社運作資源、股份制運作資產”的三軌運轉方式，確?！耙淮逡豁椖俊?，實現集體經濟的現代企業運營模式，促進集體“三資”保值增值。比如地處中心城區繁華商圈的青陽街道陽光社區，先后成立村集體經聯社、村級投資公司，自營4家集體公司、入股5家合資企業，在中心城區核心地段建成集體物業4萬多平方米，村財年收入達2500多萬元。二是“股份化改造”路徑，促進農民持續增收。結合近年大規模城市更新改造和征地拆遷，一方面，提取30%的征遷補償金作為集體資本金，并配套出臺《晉江市精準幫扶發展壯大村級集體經濟九項措施》，鼓勵采取購買農商銀行股權、穩定收益的銀行理財產品，發展壯大村集體經濟。另一方面，引導村集體將被征用的集體物業置換成店面、商辦等經營性資產，對集體經營性資產實行股份合作改革，以折股量化形式確權到人，實現了集體資產、股份收益由村集體統一管理和分配。比如整村拆遷、就地城鎮化的華洲村，擁有各類經營性集體資產5500平方米，每年實現收入200多萬元，通過改革將集體經營性資產全部折股量化到1509名成員，按每人10股配置，實行“生不增、死不減”的靜態管理，每人每年可實現分紅1000元。三是“集約化管理”路徑，充分盤活存量資源。鼓勵村級設立集體資產管理委員會，針對閑置資源和低效“三舊”資產，特別是時間跨度大、權屬界定難的資產，統一由村集體運營管理，提升現有集體資源利用率、收益率。比如濱海休閑漁村金井鎮圍頭村，盤活近300畝閑置土地用于景區建設和店面租賃，成功創建國家3A級景區，年接待游客150萬人次，每年實現村財300多萬元。四是“規?；洜I”路徑，放活土地經營權、保障農民收益權。在確保土地權屬不變的前提下，村集體將村小組、村民土地統一承租，以入股的方式與專業大戶、家庭農場、專業合作社等新型經營主體合作，每年盈利按一定比例作為村集體、村民分紅所得，通過適度規模經營，大大提高了農民收入。比如深滬鎮華山村，將330畝土地整合連片，以入股形式參與專業合作社經營，合作社每年拿出盈利15%作為入股分紅所得，若當年盈利比例少于每畝1000元，則由合作社補齊至1000元，僅此一項集體和村民每年可實現收入30多萬元。

（四）凸顯“五大效益”。一是推動鄉村經濟振興。自改革以來，全市村級集體經濟進一步壯大，農村集體資產由59.41億元增長至62.68億元、比增5.5%，村均村財收入由57.71萬元增加至73.74萬元、比增27.78%，村財收入超百萬的村（社區）從38個增加值56個、比增47.37%。二是拓寬農民增收渠道。在農村集體產權制度改革中，通過引入金融機構，激活農村集體土地、集體資產和農房等“沉睡資產”，保障農民享有更多財產權利，有效破解農民融資難題，激發創業活力，拓寬增收渠道。自推進改革以來，全市累計辦理宅基地和農房抵押1518宗，金額14.4億元；2017年全市農民人均可支配收入21870元，其中分紅型財產性收入792元，比增10%，改革紅利直接“裝進”農民腰包。三是完善農村基礎配套。發揮集體產權制度推動農村經濟繁榮的帶動效應，投入更多資源完善農村基礎配套，提高農民幸福感和滿意度，為推進集體產權制度改革贏得更多的支持，形成良性循環。近三年來，晉江市累計投入7.54億元，打造各級“美麗鄉村”70個，并同步加快城鄉交通、水利、電力、環衛等重大基礎設施向農村延伸，推動城鄉要素平等交換，有效消除農民進城的后顧之憂，累計引導超過15 萬農民就地轉化為市民。四是培育鄉風文明新貌。將精神文明建設與農村集體產權制度同步推進，引導村財民資更加積極投入到村容村貌改造、鄉風文明建設中，全面改造提升文體設施，舉辦群眾性文體活動，加快移風易俗進程。截至目前，晉江市共建成1300個籃球場，每年舉辦近5000場籃球賽，形成基層村籃球賽、企業籃球聯賽等多項品牌賽事；每年開展健跑、乒乓球、登山等近150項全民健身活動，組織文藝精品公益性演出100多場；結合開展移風易俗，做大慈善事業，晉江市慈善總會收到捐款總額累計突破30億元，僅2017年就收到2.25億元。晉江的做法得到上級部門和主流媒體的廣泛關注，其中，移風易俗做法2017年在中宣部電視電話會上作典型發言，中央電視臺新聞聯播、焦點訪談等節目和人民日報做了專題報道。五是鞏固農村基層基礎。通過實施培育先進村“領頭雁”、治理薄弱村“奮蹄馬”雙翼行動，引領村民打破思維定式，化解歷史問題，創新發展模式，有效激發農村發展內生動力，對鞏固農村一線“堡壘”、夯實黨的執政基礎發揮出了重要作用。

二、改革的經驗啟示

在推進改革試點工作過程中，晉江市進行探索和實踐，積累了經驗，既深化了對農村集體產權制度改革的認識，也為其他地區提供了參考和借鑒，概括起來就是“三個突出”。

（一）突出因地制宜的實效性。晉江共有394個村（社區），村情社情、集體資產構成、村民訴求等不相同。在改革推進過程中，晉江因村施策，采取靈活多樣的方式，實行“一村一策”分類開展改革，最大程度滿足農村發展、農民致富的需求，在具體的操作上突出4個多樣性：一是改革形式多樣性，農村集體產權制度改革是一項精細化工程，不能采取“一刀切”的形式，而應尊重發展規律，采取符合農村集體經濟發展、農民增收的不同形式，晉江已初步探索出包括股份經濟聯合社、股份經濟合作社、土地合作社等多種形式。二是入股方式多樣性，在改革過程中，入股的方式應以能夠最大程度激發發展活力為考量，綜合考慮農民能夠接受的方式和標準，并同步統籌利益分配，才能達到多贏的結局，晉江已采取按量化資產全額入股、按成員資格全額或部分入股、按存量資產與增量資產合并入股等方式，最大程度惠及各方的發展利益訴求，有效整合發展資源，提高農村發展的內生動力。三是改革資產多樣性，農村集體產權制度改革的目的之一在于盤活各項農村“沉睡資產”，實現其最大價值。在改革推進過程中，晉江將集體資產細分為多個類別，并大膽嘗試，探索資源性、經營性、非經營性共三大類的有效實現形式。四是股權設置多樣性，以解決實際問題為最高準則，在設置集體股、成員股的基礎上，集中群眾智慧對股權進一步細分，明確功能作用和引導方向，設置了福利股、獎勵股、貢獻股等不同類型的股權，并指導各村（社）制定具體方案和方法。

（二）突出以民為本的導向性。晉江把提高農民的獲得感作為改革的基礎目標，將“以民為本”貫穿改革始終，在改革實施過程中，尊重農民的權利和選擇，以全方位的綜合社會效益為改革注入更大的活力。一是讓農民享受足夠的知情權，精心制作閩南方言版動漫、成員界定“一張圖”、改革宣傳折頁等，通過進村入戶、答疑解惑，確保更多農民讀懂政策、參與改革、共謀發展，全面營造支持改革的氛圍。二是讓農民擁有充分選擇權，改革重大事項上做到公開透明、家喻戶曉，避免多數人侵犯少數人合法權益，通過努力，全市沒有一個村（社區）因改革產生信訪、群體性事件，改革工作得到群眾的廣泛擁護。三是讓農民擁有更多財產獲得感，注重發揮改革的綜合效益，不僅提高農民收入，而且對農民的合理需求給予充分保障，其中青陽街道陽光社區居民在改革后，每人每年年終可享受村組兩級分紅8000-10000元，并享有入學、生活、醫療等系列保障。

（三）突出銳意創新的開拓性。改革是一項由社會內在動力不斷推動發展的過程，涉及各方利益調整。晉江站在服務發展大局的高度，將農村集體產權制度改革與新型城鎮化、鄉村振興等各項核心工作有機統籌起來，注重放大改革效應，以創新的思路開拓發展空間，實現綜合效益最大化。一是解決歷史遺留問題。通過改革解決困擾村（社）發展的現實問題，既使群眾獲得實惠，又為農村掃清發展障礙，比如，青陽街道陽光社區通過改革，解決了長久以來股權分配不均、成員界定不明的歷史遺留問題，使社區集體經濟發展獲得全新動力。二是創新社會治理方式。特別是在拆遷村（社）的治理方面，通過“村經分離”的探索實踐，理順了村（社）的運行機制，解決了改造征遷過程中出現的治理問題，比如，通過“村經分離”的實踐，解決橋南片區社區組建、原有行政村撤并等問題，進而形成了切合實際的操作方式，為今后拆遷村（社區）的治理提供了樣本。三是打通要素交換渠道。注重多元統籌，將資源整合納入改革的探索范疇，通過改革將各方要素納入到共同發展的格局中，最大程度釋放改革的紅利。特別是在開展股權質押融資試點中，注重打造金融機構與農村發展的對接平臺，將金融機構的資金優勢與農村集體產權的資源優勢融為一體，通過發揮金融支農惠農的作用，完善農民對集體資產股份權能的實現，使農村發展、農民增收獲得更大的動力。